十九大報(bào)告提出了七項(xiàng)民生要求，其中“幼有所育”排在首位。在新時(shí)代背景下，人們對(duì)于“育”的期待不止停留在基本的入園“保育”和“看護(hù)”層面，更體現(xiàn)在“保育”和“教育”質(zhì)量上面。家長對(duì)幼兒教育日益高漲的需求和幼兒教育發(fā)展不充分之間的矛盾日益突出。“不充分”主要體現(xiàn)為：幼兒教育供給不足，教師培養(yǎng)規(guī)模不足，質(zhì)量有待提升。其中幼兒園教師質(zhì)量是核心，教師決定了教育的品質(zhì)和國家的未來。“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”時(shí)代和人工智能時(shí)代對(duì)人才素質(zhì)的全方位、高起點(diǎn)要求也對(duì)幼兒園教師素質(zhì)提出了新的期待。擴(kuò)大學(xué)前教育資源，加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)，加快建成“廣覆蓋、?；?、有質(zhì)量”的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，是重要的政策目標(biāo)。

近年頻發(fā)的虐童事件也引發(fā)了全社會(huì)對(duì)幼兒園教師質(zhì)量的反思。不少人的第一反應(yīng)是應(yīng)該提升準(zhǔn)入門檻，公眾提出了“為什么不讓本科生當(dāng)幼兒園老師”等問題，很多研究者呼吁提高對(duì)幼兒園教師的資質(zhì)要求。政策層面對(duì)此也很關(guān)注。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出：“國家制定教師資格標(biāo)準(zhǔn)，提高教師任職學(xué)歷標(biāo)準(zhǔn)和品行要求”。2012年《關(guān)于加強(qiáng)幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》明確要求嚴(yán)格準(zhǔn)入，確保教師質(zhì)量，“幼兒園教師須取得相應(yīng)教師資格證書。”2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《意見》）也指出，嚴(yán)把幼兒園教師的入口關(guān)，全面落實(shí)持證上崗制度。

提升資格準(zhǔn)入門檻就可以提高幼兒園教師質(zhì)量嗎？是否需要進(jìn)一步提升資格準(zhǔn)入門檻？門檻政策作用的發(fā)揮受到哪些因素的影響？本文將系統(tǒng)探討門檻政策運(yùn)用不當(dāng)可能存在的問題，并就如何提高政策效力展開研究，深入分析如何建立和落實(shí)配套政策，將門檻政策有機(jī)融入教師質(zhì)量提升機(jī)制。

為提高幼兒園教師質(zhì)量，從公共管理角度分析，一個(gè)最直接的政策工具是提升準(zhǔn)入門檻。政策工具是政府“為解決某一社會(huì)問題或達(dá)成一定的政策目標(biāo)而采用的具體手段和方式”。政策工具類型包括權(quán)威工具、激勵(lì)工具、能力建設(shè)型工具和系統(tǒng)變革工具等。科學(xué)的政策設(shè)計(jì)通常會(huì)考慮政策的接受度和可行性，重視政策執(zhí)行和評(píng)估。在選擇政策工具時(shí)，除了政策工具本身，還須充分考慮其運(yùn)作的環(huán)境。在進(jìn)行政策組合時(shí)，各類工具的特點(diǎn)及其理論上的作用、最適宜的運(yùn)用情境、落實(shí)難度與實(shí)施成本、執(zhí)行時(shí)間的協(xié)同性、地區(qū)差異性等問題是重要的政策環(huán)境因素。不僅要從理論上判定各類工具在組合中的適配性，也要重視各類政策的同時(shí)落地，否則很難通過執(zhí)行單一工具實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

從類型來看，教師資格準(zhǔn)入門檻政策屬于權(quán)威工具；從屬性上看，是比較典型的自上而下的政策，需要從中央傳導(dǎo)到地方政府相關(guān)部門、幼兒園和教師身上。誠然，提升資格準(zhǔn)入門檻有助于提高幼兒園教師的職業(yè)聲望和社會(huì)地位，也可能在一定程度上提高部分園所的教師資質(zhì)。然而，提升師資準(zhǔn)入門檻不能完全解決幼兒園教師數(shù)量和質(zhì)量的雙重短缺現(xiàn)象，而是可能加劇數(shù)量短缺現(xiàn)象，亦不一定能解決質(zhì)量短缺問題。在雙重短缺背景下，從幼兒園教師準(zhǔn)入條件現(xiàn)狀、門檻提升政策的適切性、門檻政策的執(zhí)行情境、輔助性政策機(jī)制的完善性來看，簡單提升幼兒園教師資格準(zhǔn)入門檻不一定能夠提高教師質(zhì)量。

長期以來，我國幼兒園教師職業(yè)準(zhǔn)入要求散見于《教師法》《教師資格條例》和《幼兒園管理?xiàng)l例》等文件中，從國家層面來看，準(zhǔn)入資格要求經(jīng)歷了改革和提升。1989年《幼兒園管理?xiàng)l例》規(guī)定，幼兒教師應(yīng)當(dāng)具有幼兒師范學(xué)校畢業(yè)程度，或者經(jīng)教育行政部門考核合格；保育員應(yīng)具有初中畢業(yè)程度，并受過幼兒保育職業(yè)培訓(xùn)。幼兒園教師資格政策從屬于教師資格政策，自1995年以來開始頒發(fā)教師資格證，2001年開始建立資格考試制度。2015年之前，師范生可直接向幼兒園教師資格認(rèn)定機(jī)構(gòu)申請(qǐng)認(rèn)定、自動(dòng)通過；非師范院校畢業(yè)需要通過資格考試，進(jìn)行面試和試講后才能申請(qǐng)教師資格證。實(shí)施中的問題，特別是師范生“免考取證”難以激勵(lì)培養(yǎng)機(jī)構(gòu)的自我提升，催生了2015年的教師資格證改革。改革后，師范生和非師范生都要參加國考，考試科目更富針對(duì)性，包括綜合素質(zhì)、保教知識(shí)與能力、教育教學(xué)知識(shí)與能力和面試，改革前則只需要教育學(xué)知識(shí)。改革還提升了對(duì)非師范生的學(xué)歷要求，規(guī)定師范類畢業(yè)生應(yīng)具備幼兒師范學(xué)校畢業(yè)及以上學(xué)歷，非師范類畢業(yè)生應(yīng)具備大專畢業(yè)及以上學(xué)歷。此外，資格證書的有效期從終生有效改成每5年注冊(cè)一次，以師德表現(xiàn)、年度考核和培訓(xùn)情況為主要依據(jù)。

可見，現(xiàn)有資格準(zhǔn)入門檻要求已經(jīng)達(dá)到了一定的水平。如果進(jìn)一步將學(xué)歷提升到師范生大專、非師范生本科的要求，需要的前提條件是培養(yǎng)機(jī)構(gòu)層次提升已經(jīng)完成且工資待遇等職業(yè)吸引力因素已經(jīng)得到增強(qiáng)，但這些并不符合實(shí)際。此外，從農(nóng)村幼兒園、民辦園目前的教師資質(zhì)來看，門檻若進(jìn)一步提升，將成為一個(gè)“跳一跳也夠不著”的目標(biāo)?！耙坏肚小钡拈T檻政策可能會(huì)給此類幼兒園帶來極大的壓力。

從理論或應(yīng)然層面講，科學(xué)的準(zhǔn)入門檻政策應(yīng)該選取反映教師質(zhì)量的關(guān)鍵指標(biāo)，從源頭上篩選出合格的教師，也可以借用科學(xué)的指標(biāo)體系對(duì)教師素質(zhì)有所區(qū)分，在準(zhǔn)入條件基礎(chǔ)上篩選出優(yōu)秀的教師。除資格證考試和學(xué)歷門檻外，幼兒園教師職業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)還應(yīng)考慮身體健康狀況、心理素質(zhì)、思想品德、職業(yè)道德、職業(yè)情感、實(shí)習(xí)經(jīng)歷、科學(xué)文化素養(yǎng)、專業(yè)理念及其認(rèn)同度、知識(shí)、認(rèn)知與非認(rèn)知能力、發(fā)展?jié)撡|(zhì)等方面的具體要求。對(duì)這些潛在的質(zhì)量要素的仔細(xì)篩選與明確設(shè)定不可避免地會(huì)遇到測(cè)量評(píng)價(jià)的科學(xué)性問題。正因?yàn)槿绱?，有效的門檻政策對(duì)研究和測(cè)量要求較高。正如美國教育研究專家埃里克·漢納謝克（Eric Hanushek）所言，為了給教師質(zhì)量設(shè)定最低門檻，我們需要知道教師的哪些特征會(huì)系統(tǒng)地影響他們的績效，而已有研究并未提供充足證據(jù)，資格證、學(xué)歷等結(jié)構(gòu)性指標(biāo)并不能很好地反映教師質(zhì)量和促進(jìn)兒童發(fā)展，甚至教師能力測(cè)試分?jǐn)?shù)也不是一個(gè)好的預(yù)測(cè)指標(biāo)。雖然幼兒園教師準(zhǔn)入制度已經(jīng)有所改革，但仍舊存在問題，其中之一是考核指標(biāo)未能反映教師質(zhì)量的關(guān)鍵要素。

目前的門檻要求集中在教師任職學(xué)歷標(biāo)準(zhǔn)和品行要求方面。雖然2012年教育部頒布了《幼兒園教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，但不少內(nèi)容無法或者還沒有在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)體現(xiàn)。從幼兒園管理者的角度來看，他們?cè)谡衅附處煏r(shí)往往會(huì)有自己認(rèn)為合適的標(biāo)準(zhǔn)，可以作為“容易外顯”的門檻指標(biāo)的有力補(bǔ)充，甚至在符合園所可持續(xù)發(fā)展需要時(shí)進(jìn)行替代。

在幼兒園教師準(zhǔn)入問題上，師資缺乏是決策者應(yīng)該考慮的一個(gè)重要的政策環(huán)境因素，對(duì)于民辦園而言，這個(gè)問題尤其突出。與其他行業(yè)一樣，幼兒園教師資格證的設(shè)立初衷是為幼教從業(yè)者提供一個(gè)準(zhǔn)入門檻。改革后的資格證具有一定的篩選功能，能夠激勵(lì)培養(yǎng)機(jī)構(gòu)改善提高質(zhì)量。然而，在數(shù)量缺口很大的情況下，即使規(guī)定一個(gè)高門檻，由于入園需求的利益誘惑和幼兒園生存發(fā)展的需要，如果激勵(lì)約束機(jī)制不健全，仍然會(huì)有幼兒園不遵循準(zhǔn)則雇傭資質(zhì)并未達(dá)標(biāo)者，持證上崗要求無法得到真正落實(shí)。這也是政策出臺(tái)很多年后我國幼兒園教師持證率仍然不高的一個(gè)原因。

因此，在實(shí)際操作層面，這些標(biāo)準(zhǔn)并非真正的幼兒園教師職業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)項(xiàng)目調(diào)研所知，農(nóng)村民辦園大多沒有設(shè)立持證上崗的門檻，在師資要求缺乏硬性約束情況下，容易壓低對(duì)教師質(zhì)量的要求，優(yōu)先把園辦起來。實(shí)際上，發(fā)達(dá)國家的幼兒園也面臨在高資質(zhì)教師與尚未獲得資質(zhì)教師之間的選擇問題。例如，澳大利亞的一份研究報(bào)告表明，在面臨更高準(zhǔn)入要求的情況下，有幼兒園舉辦者表示，那些從資質(zhì)來看相對(duì)較差但經(jīng)驗(yàn)豐富的員工面臨被解雇的風(fēng)險(xiǎn)，但“他們是曾經(jīng)讓機(jī)構(gòu)運(yùn)營的重要力量”?，F(xiàn)有門檻政策的執(zhí)行存在問題，除了一些最底層的執(zhí)行者即幼兒園缺乏執(zhí)行意愿，政策傳導(dǎo)機(jī)制不健全、地方政府缺乏政策執(zhí)行激勵(lì)也是重要原因。而且，命令式的權(quán)威政策工具需要激勵(lì)工具的配合才能發(fā)揮效力。在師資短缺的背景下，激勵(lì)工具顯得更加重要，如果沒有激勵(lì)工具抵消地方政府和幼兒園的反向行為動(dòng)機(jī)，門檻政策容易落空。而政策執(zhí)行如果出現(xiàn)偏差，不僅會(huì)背離最初目標(biāo)，也可能會(huì)影響政府公信力，提高未來相關(guān)政策的成本。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，提高門檻還會(huì)因?yàn)樵黾訚撛诮處煹娜肼毘杀径拗坪蜏p少教師供給，惡化已經(jīng)短缺的教師供求關(guān)系。雙重短缺背景下幼兒園教師實(shí)際持證率不高、門檻政策執(zhí)行不力問題愈加頻發(fā)。如果幼兒園師資短缺問題進(jìn)一步加劇，民辦園會(huì)進(jìn)一步忽視這一要求，公辦園特別是農(nóng)村公辦園的臨時(shí)聘用人員也很難符合準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。長期以來的師資缺口使得農(nóng)村幼兒園往往為了滿足“量”的要求而不得不將“質(zhì)”的追求暫時(shí)擱置。

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，美國制定并提高全國性教師資格標(biāo)準(zhǔn)和不斷增加實(shí)際應(yīng)用系列測(cè)試的難度雖然能保證教師的學(xué)術(shù)水平，但所帶來的負(fù)面影響也很大，已引起美國公眾的強(qiáng)烈不滿，值得引以為鑒。而且，門檻提升所減少的供給不僅來自普通的人才，在門檻指標(biāo)尚未科學(xué)化的情況下，也可能來自具有發(fā)展?jié)摿Φ膬?yōu)秀教師。盲目提高門檻帶來的風(fēng)險(xiǎn)，可能將那些真心期望從事該行業(yè)、能力或?qū)I(yè)背景暫時(shí)不足卻具有發(fā)展?jié)撡|(zhì)的人才排除在外。為抵消提升門檻對(duì)供給的限制效應(yīng)和實(shí)現(xiàn)提高教師質(zhì)量的目標(biāo)，緩釋供給質(zhì)量和數(shù)量的沖突，需要增加額外激勵(lì)。

前述皆涉及一個(gè)關(guān)鍵問題，即與教師門檻相關(guān)的配套政策需要建立和落實(shí)才能真正提高質(zhì)量。權(quán)威工具要求政策對(duì)象即使沒有切實(shí)的回報(bào)，也要按照政策所期望的方式行動(dòng)。在教育政策制定階段，應(yīng)考慮特定政策與其他政策的耦合狀態(tài)，充分考慮教育發(fā)展的未來可能性和地方差異性。作為一個(gè)典型的權(quán)威工具，門檻政策需要激勵(lì)工具和能力建設(shè)工具與之相配套；但在執(zhí)行層面，地方政府不一定會(huì)為門檻政策配套資源。

面對(duì)低于同層次人才的工資，高質(zhì)量教師在做供給決策時(shí)面對(duì)的是負(fù)向的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。只有提高給予幼兒園教師與其資質(zhì)和能力相匹配、符合其專業(yè)身份的薪資待遇，讓其獲得合理的人力資本收益，才能吸引足夠多的高素質(zhì)人才入行，減輕提升門檻后減少供給的消極影響。在現(xiàn)實(shí)中，部分地方政府沒有意愿將財(cái)政投入于學(xué)前教育或?qū)W前教師工資領(lǐng)域，即使考慮到了保障措施，也沒有區(qū)分不同地區(qū)、不同類型園所面臨的教師待遇問題的困難程度，沒有采取針對(duì)性的措施，無法調(diào)動(dòng)民辦幼兒園特別是農(nóng)村民辦園提高教師質(zhì)量的內(nèi)生動(dòng)力；而且，各級(jí)政府對(duì)于保障政策的效果普遍缺乏監(jiān)管。相關(guān)問題具體表現(xiàn)在：

（1）有些地方?jīng)]有認(rèn)識(shí)到門檻政策配套措施的重要性，在政策文本上沒有同時(shí)發(fā)力。

（2）普惠性幼兒園建設(shè)背景下，地方政府可能更加重視公平目標(biāo)而不是質(zhì)量目標(biāo)，而整體質(zhì)量中的教師質(zhì)量、教師質(zhì)量中的工資待遇是比較容易忽視的。

（3）部分地區(qū)將“普惠”等同于“限價(jià)”，將原本低質(zhì)量低收費(fèi)的民辦園納入普惠序列，并以象征性的掛牌和少量的獎(jiǎng)補(bǔ)作為支持，缺乏質(zhì)量改進(jìn)支持與監(jiān)管。即使在北京，有些區(qū)也存在“對(duì)公辦園的資助實(shí)實(shí)在在”“對(duì)民辦園普惠園的資助只是停留在口頭上”“被評(píng)普惠園一兩年不能及時(shí)獲得政府補(bǔ)助”的現(xiàn)象。

實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，幼兒園教師普遍認(rèn)為我國現(xiàn)行的幼師地位政策的執(zhí)行情況和效用度不容樂觀，且民辦園明顯不如公辦園。據(jù)筆者調(diào)查，幼師工資普遍低于中小學(xué)工資，很多民辦園教師的工資低于當(dāng)?shù)仄骄べY水平，不少低收費(fèi)民辦園所并沒有為教師繳納五險(xiǎn)一金。有些小城市的幼師每月到手工資不足2000元，貧困農(nóng)村地區(qū)甚至只有1000多元；即使在大城市，幼師平均工資也不高。

此外，與經(jīng)濟(jì)待遇相伴隨的非經(jīng)濟(jì)待遇如社會(huì)地位、職稱等級(jí)等也存在問題。而且，優(yōu)秀教師的培養(yǎng)不能一蹴而就，教師培養(yǎng)的周期性和質(zhì)量提升工程具有長期性，短期內(nèi)很難培養(yǎng)社會(huì)所需要的具有專業(yè)背景的高質(zhì)量幼兒園教師。提升門檻的同時(shí)如果沒有提升培養(yǎng)機(jī)構(gòu)的質(zhì)量，也無法聘入足量的高質(zhì)量教師。因此，在面對(duì)質(zhì)量需求時(shí)，不能簡單提高門檻。

從政策設(shè)計(jì)角度，為發(fā)揮高門檻的長期效果，應(yīng)盡力提高門檻指標(biāo)的科學(xué)性與綜合性，重點(diǎn)加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)投入、行為激勵(lì)措施的完善與落實(shí)，建立合理可行、運(yùn)行良好、實(shí)踐有效的幼兒園教師質(zhì)量提升政策工具箱，并確立執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，根據(jù)政策執(zhí)行過程中實(shí)際情況的變化修正和完善政策，真正實(shí)現(xiàn)提高幼兒園教師質(zhì)量的目標(biāo)。其中從準(zhǔn)入門檻本身來看，可從以下兩方面入手。

第一，通過專家研討，結(jié)合一線管理人員的招聘經(jīng)驗(yàn)，合力推進(jìn)教師質(zhì)量指標(biāo)尤其是入職階段質(zhì)量指標(biāo)的設(shè)計(jì)，增強(qiáng)門檻指標(biāo)作為篩選工具的科學(xué)性，確立幼兒園教師質(zhì)量的關(guān)鍵要素。對(duì)于潛在從業(yè)者來說，更為重要的是確認(rèn)那些在正式入職之前就可以觀察到或者借以推斷未來績效的關(guān)鍵指標(biāo)。科學(xué)的質(zhì)量指標(biāo)體系不僅可以為新入職人員提供專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，而且也可為在職人員的達(dá)標(biāo)情況提供參考。

第二，科學(xué)的門檻指標(biāo)應(yīng)當(dāng)是綜合的。應(yīng)建立“學(xué)歷+考試+品德+發(fā)展?jié)撡|(zhì)等其他考核+定期注冊(cè)”的準(zhǔn)入機(jī)制，從知識(shí)、技能、品質(zhì)、職業(yè)興趣、發(fā)展?jié)摿Φ确矫婢C合考量資格證申請(qǐng)人的素質(zhì)。對(duì)比現(xiàn)有的門檻政策內(nèi)容，品德方面的權(quán)重應(yīng)該提高，同時(shí)考慮納入職業(yè)興趣、發(fā)展?jié)摿Φ纫蛩?。?duì)于某方面有突出特點(diǎn)、發(fā)展?jié)撡|(zhì)較高但尚未達(dá)到學(xué)歷要求或者尚未參與資格證考試的申請(qǐng)人，政策上應(yīng)該給予提升技能的時(shí)間，并提出過程考核要求。農(nóng)村幼兒園教師的準(zhǔn)入方面，指標(biāo)體系中有關(guān)兒童心理健康與安全的知識(shí)、宜人性、堅(jiān)毅品格等方面的內(nèi)容要有所側(cè)重。

門檻高度的設(shè)定也應(yīng)該科學(xué)，適合我國幼兒園教師隊(duì)伍發(fā)展現(xiàn)狀和供需狀況，不能過低，也不能過高。從門檻內(nèi)容的具體構(gòu)成來看，目前的學(xué)歷層次要求暫時(shí)不宜再提高。此外，應(yīng)該為地方政府制定實(shí)施細(xì)則提供原則指導(dǎo)，特別是要關(guān)注政策對(duì)象的特點(diǎn)，包括區(qū)分對(duì)新入職人員和在職人員的資格要求，以及公辦園與不同類型民辦園的資格要求。再者，目標(biāo)完成時(shí)間可以根據(jù)實(shí)現(xiàn)情況調(diào)整。2017年5月公布的第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃提出，到2020年基本實(shí)現(xiàn)幼兒園教師全員持證上崗?？紤]到目前仍然存在的教師缺口，可允許一些具有發(fā)展?jié)摿Φ慕處熛壬蠉徳龠M(jìn)一步接受培訓(xùn)，并規(guī)定其在2-3年的合理期限內(nèi)拿證。

如前所述，沒有配套措施，在雙重短缺的背景下，門檻政策容易流于形式。為抵消不良影響，在實(shí)施門檻政策的同時(shí)應(yīng)提供教師發(fā)展配套支持政策，加大財(cái)政投入力度，提升民辦幼兒園投資教師發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。對(duì)我國相關(guān)政策文本的分析發(fā)現(xiàn)，各級(jí)政府對(duì)門檻政策與其他政策結(jié)合的重視度不夠，未來“準(zhǔn)入”要求和“待遇”等支持政策必須緊密結(jié)合。配套措施涉及工資待遇、教師培養(yǎng)培訓(xùn)等領(lǐng)域，是門檻政策效力的重要保障。

配套措施中最關(guān)鍵的是工資待遇。地方政府、公辦園、民辦園是參與待遇政策執(zhí)行的最重要的三個(gè)主體，教師是收益主體。對(duì)于國家而言，好的保障政策應(yīng)該讓地方政府有落實(shí)保障措施的激勵(lì)，園所有提高教師工資的內(nèi)生動(dòng)力。為落實(shí)公辦園非在編教師和民辦園教師與公辦園教師“同工同酬”、“中小學(xué)教師工資或公務(wù)員工資”等提了多年的待遇，財(cái)政投入保障機(jī)制是關(guān)鍵。結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)和地方嘗試，可以考慮如下策略：

1. 推行“學(xué)前教育GDP”考核與獎(jiǎng)懲模式，增加地方政府對(duì)學(xué)前教育的投入意愿和動(dòng)機(jī)。

雖然部分省份已經(jīng)在投入方面做出了表率，但制度化的考核與獎(jiǎng)懲機(jī)制更能持久保障地方政府的投入，真正按照《意見》要求的“明確提出統(tǒng)籌公辦園教師工資收入政策、經(jīng)費(fèi)支出渠道、補(bǔ)助鄉(xiāng)村公辦園教師”和其他可能針對(duì)民辦園教師發(fā)展的舉措。

2. 指導(dǎo)地方政府根據(jù)地方財(cái)力狀況平衡“質(zhì)”與“量”的發(fā)展目標(biāo)。

地方政府在做政策設(shè)計(jì)時(shí)不一定要走類似“先普及再質(zhì)量”的老路，而是應(yīng)該科學(xué)地核算辦園成本，結(jié)合自身財(cái)力，在保證最低的硬件投入基礎(chǔ)上重點(diǎn)關(guān)注教師發(fā)展。

3. 建議中央政府設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)專項(xiàng)基金，不分辦園類型，獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)秀幼教從業(yè)者。

資格證條件達(dá)到一定層次的獲得基礎(chǔ)獎(jiǎng)勵(lì)，素質(zhì)更高者獲得更多獎(jiǎng)勵(lì)，直接作用于教師經(jīng)濟(jì)待遇。

4. 向落后地區(qū)和普惠性民辦園傾斜財(cái)政資金或派駐公辦教師。

目前對(duì)于民辦園、農(nóng)村園的政策不清晰，兩個(gè)短板需要更多政策設(shè)計(jì)。由于受到疫情的影響，這一階段的民辦園更需要扶持。對(duì)于財(cái)力有限的地區(qū)，地方政府可制定優(yōu)惠政策，對(duì)普惠性民辦園提供部分補(bǔ)貼，上級(jí)政府也應(yīng)給予更多財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》，民辦園應(yīng)當(dāng)依法保障保教人員的工資和福利待遇，《意見》也要求“民辦園要參照當(dāng)?shù)毓k園教師工資收入水平，合理確定相應(yīng)教師的工資收入”。這些命令式的政策要落實(shí)，針對(duì)民辦園的激勵(lì)約束機(jī)制不可少。

對(duì)于普惠性民辦園而言，政府補(bǔ)貼傳導(dǎo)到教師工資或者準(zhǔn)入資格方面也需要有適當(dāng)?shù)募?lì)。值得注意的是，在當(dāng)前的學(xué)前教師人力資本市場(chǎng)上，教師勞動(dòng)力的需求高漲與供給短缺并存，按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般規(guī)律，教師價(jià)格將會(huì)上漲，而事實(shí)并非如此。政府或相關(guān)部門舉辦的幼兒園中，編制教師的工資由政府規(guī)定，不一定按市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)行，工資不合規(guī)律尚可理解。

然而，市場(chǎng)化特征明顯的民辦園為什么不提高工資以爭(zhēng)取教師這一稀缺資源？其一，有限的工資待遇無法吸引高素質(zhì)人才進(jìn)入幼教行業(yè)。其二，部分辦園者可能只注重短期利潤，將投資更多用于硬件或歸為自己所有而非用于教師待遇方面，由于家長并不能很好地評(píng)價(jià)幼兒園質(zhì)量，信息不對(duì)稱使得辦園者更加容易做出這類短視行為。其三，這一現(xiàn)象可能與收費(fèi)上限有關(guān)。

為建構(gòu)以普惠園為主的幼兒教育供給體系，不少地方政府對(duì)幼兒園的收費(fèi)做了限制：對(duì)公辦園的收費(fèi)施加嚴(yán)格上限；對(duì)民辦園的收費(fèi)管制雖因地而異，仍有不少地方設(shè)定了參考標(biāo)準(zhǔn)，各級(jí)別幼兒園的收費(fèi)只能在參考標(biāo)準(zhǔn)的一定范圍內(nèi)浮動(dòng)。在低收費(fèi)和低營業(yè)收入的現(xiàn)實(shí)面前，部分民辦園有意雇傭?qū)W歷低、專業(yè)不對(duì)口的人員，加上造成勞動(dòng)力市場(chǎng)分割的制度壁壘持續(xù)存在，教師隊(duì)伍的平均工資很難提高。

在這種情況下，對(duì)于普惠性民辦園而言，以下兩點(diǎn)尤為重要：

1. 實(shí)施基于教師質(zhì)量提升努力的獎(jiǎng)補(bǔ)政策，激勵(lì)普惠性民辦幼兒園提高教師質(zhì)量。

例如，深圳版《意見》規(guī)定，建立健全普惠性民辦幼兒園獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)與辦學(xué)品質(zhì)、教職工待遇水平和教師專業(yè)水平的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，依照上年度績效考評(píng)情況，實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)梯級(jí)式浮動(dòng)；各區(qū)可以結(jié)合教職工待遇和教師學(xué)歷水平以及辦學(xué)等級(jí)等因素制定不同等級(jí)的獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。海南省最新的規(guī)劃文件中也提到了“建立幼兒園非在編教師（含普惠性民辦園教師）工資指導(dǎo)制度和待遇獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制”。此類政策創(chuàng)新雖少，卻很值得關(guān)注。

2. 建立動(dòng)態(tài)收費(fèi)監(jiān)管機(jī)制。

為減少民辦園壓低工資雇傭非專業(yè)人員的現(xiàn)象，需要對(duì)民辦園學(xué)費(fèi)政策規(guī)定做出調(diào)整，放寬價(jià)格浮動(dòng)范圍，以激發(fā)市場(chǎng)活力，吸引社會(huì)力量辦好園、雇好老師?？梢試L試建立動(dòng)態(tài)的收費(fèi)監(jiān)管機(jī)制，結(jié)合幼兒園教師隊(duì)伍素質(zhì)狀況、合理的教師工資水平和政府財(cái)政投入力度來確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

為提高幼兒園教師職業(yè)吸引力，推進(jìn)門檻政策落實(shí)，也應(yīng)配套一系列非經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。非經(jīng)濟(jì)激勵(lì)是指通過物質(zhì)、福利以外的途徑滿足人們心理上的需要為出發(fā)點(diǎn)的激勵(lì)方式，包括地位、贊許、榮譽(yù)、道德激勵(lì)、職業(yè)發(fā)展通道等。自我實(shí)現(xiàn)、成就感和職業(yè)認(rèn)同感也是影響教師工作熱情與質(zhì)量的重要因素。除了通過提高工資待遇提升幼師社會(huì)地位，建議通過立法保障、社會(huì)宣傳、人性化管理、教師表彰、拓寬職業(yè)發(fā)展空間、教師自我激勵(lì)等方式完善非經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制。例如，通過社會(huì)宣傳表彰優(yōu)秀教師和激勵(lì)幼兒園管理者為教師營造良好的工作氛圍、實(shí)施人性化管理提升教師職業(yè)認(rèn)同感。同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)職稱體制改革，增加幼兒園教師特別是民辦幼兒園教師的職稱評(píng)定機(jī)會(huì)。此外，幼教從業(yè)者也應(yīng)增強(qiáng)職業(yè)自信，通過自我學(xué)習(xí)提高業(yè)務(wù)素養(yǎng)，推動(dòng)社會(huì)對(duì)幼師的認(rèn)知。

健全教師培養(yǎng)培訓(xùn)體系可增加高質(zhì)量教師候選人供給，也能幫助暫時(shí)不能達(dá)標(biāo)的潛在優(yōu)秀教師提高獲得正式資格證的能力，有助于門檻政策落到實(shí)處。

1. 逐步提高培養(yǎng)層級(jí)，推動(dòng)形成以?？茖哟螢橹髋囵B(yǎng)幼師的格局，加大幼師培養(yǎng)力度。

在提高教師培養(yǎng)機(jī)構(gòu)層次的同時(shí)，更應(yīng)注重培養(yǎng)質(zhì)量的提升。建立師范教育人才選拔標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)不同層次院校的課程互補(bǔ)性，根據(jù)不斷完善的門檻資格要求和培養(yǎng)對(duì)象特點(diǎn)增設(shè)內(nèi)容。各類培養(yǎng)機(jī)構(gòu)都應(yīng)增設(shè)課堂管理能力課程，教授突發(fā)問題解決策略。定向培養(yǎng)農(nóng)村幼師的機(jī)構(gòu)需要增加鄉(xiāng)村教育相關(guān)課程。

2. 合理安排在職培訓(xùn)，提高針對(duì)性和實(shí)效性。

項(xiàng)目組在湖北多地調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村民辦園的教師多為在家?guī)Ш⒆拥膵D女，需要進(jìn)一步接受培訓(xùn)。民國教育家陶行知和陳鶴琴在推廣鄉(xiāng)村幼兒園時(shí)同樣遇到了師資不足和需要進(jìn)一步培養(yǎng)的問題。他們采用“徒弟制”，由中心園培養(yǎng)的“徒弟”作為鄉(xiāng)村園的師資力量，教學(xué)做合一，不用更多花費(fèi)，可供借鑒。此外，應(yīng)鼓勵(lì)師范院校與幼兒園協(xié)同建立幼師培養(yǎng)培訓(xùn)基地。根據(jù)教師需求豐富在職培訓(xùn)類型，創(chuàng)新培訓(xùn)方式。幼兒園應(yīng)著力減輕幼師工作負(fù)擔(dān)，準(zhǔn)備備用人員，使其有時(shí)間、有主動(dòng)性參與培訓(xùn)。這些都需要資金和激勵(lì)，應(yīng)建立培訓(xùn)者和被培訓(xùn)者的激勵(lì)約束機(jī)制。

3. 構(gòu)建多方合作與指標(biāo)合理的質(zhì)量管理機(jī)制，用于監(jiān)督門檻政策執(zhí)行情況。

資格持有率應(yīng)當(dāng)是其中的一條數(shù)據(jù)信息。建議在管辦評(píng)分離的指導(dǎo)思想下，聯(lián)合全國專家力量構(gòu)建類似美國QRIS(Quality Rating and Improvement System）的質(zhì)量管理體系，著眼于結(jié)構(gòu)性、過程性與結(jié)果性質(zhì)量指標(biāo)，以評(píng)價(jià)促進(jìn)教師發(fā)展。地方教育行政部門可以建立專門的學(xué)前教育管理科室，與地區(qū)高校和科研機(jī)構(gòu)合作，構(gòu)建合理的教師質(zhì)量指標(biāo)體系，確定合理的觀察時(shí)間，以服務(wù)的精神監(jiān)管教師質(zhì)量。系統(tǒng)建構(gòu)后，對(duì)于表現(xiàn)好的教師予以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于長期表現(xiàn)低于門檻標(biāo)準(zhǔn)素質(zhì)的教師，應(yīng)收回其資格證。

來源：亞洲幼教年會(huì)